विषय प्रवेश
नेपालको राजनीतिक इतिहासमा केही दिन केवल पात्रोका मितिका रूपमा आउँदैनन्।ती दिनले राष्ट्रको राजनीतिक यात्रा, सामाजिक चेतना र राज्य व्यवस्थाको स्वरूपलाई नै नयाँ मोड दिएका हुन्छन्। असोज ३ गते पनि त्यस्तै ऐतिहासिक दिन हो।२०७२ साल असोज ३ गते नेपालको संविधान जारी भएको दिन आधुनिक नेपालको राजनीतिक तथा संवैधानिक यात्राको एउटा महत्वपूर्ण मोड हो।

Advertisement 1

दशकौँ लामो राजनीतिक संघर्ष, लोकतान्त्रिक आन्दोलन, सशस्त्र द्वन्द्व, शान्ति प्रक्रिया, गणतन्त्र स्थापना र संविधानसभाको लामो अभ्यासपछि जारी भएको संविधानले नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थामा औपचारिक रूपमा प्रवेश गरायो।२०७२ साल असोज ३ गते संविधानसभाबाट नेपालको संविधान जारी भएपछि नेपालले लामो राजनीतिक संक्रमणको एउटा महत्वपूर्ण चरण पार गर्दै संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणालीलाई संवैधानिक रूपमा संस्थागत गर्‍यो। संविधानले केवल शासन प्रणाली परिवर्तन गरेन, राज्यको संरचना, नागरिकका अधिकार, समावेशिता, सामाजिक न्याय, संघीयता, स्थानीय स्वशासन र राज्यको उत्तरदायित्वलाई समेत नयाँ संवैधानिक आधार प्रदान गर्‍यो।संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको राज्य संरचना तथा तिनका अधिकारसमेत स्पष्ट रूपमा व्यवस्था गरेको छ।

एघार वर्षको समय संविधानका लागि लामो अवधि होइन तर यसको कार्यान्वयनको दिशा, उपलब्धि र कमजोरीको समीक्षा गर्न भने पर्याप्त अवधि हो। यस अवधिमा तीन तहका सरकार गठन भए। निर्वाचनका माध्यमबाट जनप्रतिनिधिमूलक संस्थाहरू स्थापित भए। संवैधानिक आयोगहरू क्रियाशील भए, नयाँ कानुनहरू निर्माण भए र नागरिकको राज्यसँगको सम्बन्धमा महत्वपूर्ण परिवर्तन आयो।तर संविधानले परिकल्पना गरेको संघीयता, मौलिक हक, सुशासन, सामाजिक न्याय, आर्थिक समानता र सेवा प्रवाहको अपेक्षित स्तर अझै हासिल हुन सकेको छैन। त्यसैले एघार वर्षको मूल्याङ्कन गर्दा प्रश्न संविधान राम्रो वा नराम्रो भन्नेभन्दा पनि संविधानले निर्धारण गरेको व्यवस्था व्यवहारमा कति स्थापित भयो? भन्ने हुनुपर्छ।

संविधान दिवस केवल राष्ट्रिय उत्सव मनाउने अवसर मात्र होइन, संविधानले गरेका प्रतिज्ञा, राज्यले गरेका अभ्यास र नागरिकले प्राप्त गरेका परिणामबीचको दूरी मापन गर्ने अवसर पनि हो। एघार वर्षअघि संविधानले नेपाली नागरिकलाई एउटा नयाँ राज्यको कल्पना दिएको थियो।जहाँ शासन जनताको नजिक हुनेछ, राज्य समावेशी हुनेछ, अधिकार संविधानबाट संरक्षित हुनेछन्, विकासमा सबैको सहभागिता हुनेछ, सामाजिक न्याय स्थापित हुनेछ र राज्यका सबै तह जनताप्रति उत्तरदायी हुनेछन्।आज प्रश्न उठ्छ- ती सपना र संकल्पमध्ये हामी कहाँसम्म आइपुगेका छौँ? यो प्रश्नको उत्तर न त पूर्ण सन्तुष्टिमा छ, न पूर्ण निराशामा।एघार वर्षको यात्रा मिश्रित उपलब्धि, अधुरा प्रतिबद्धता र नयाँ सम्भावनाहरूको यात्रा हो।

राजनीतिक सम्झौता मात्र होइन, राज्य पुनर्संरचनाको आधार

नेपालको संविधान आकस्मिक रूपमा निर्माण भएको दस्तावेज होइन।नेपालको संविधानलाई केवल एउटा कानुनी दस्तावेजका रूपमा बुझ्नु यसको वास्तविक मर्मलाई सीमित गर्नु हो।२००७ सालदेखि प्रारम्भ भएको लोकतान्त्रिक संघर्ष, २०४६ सालको जनआन्दोलन, २०६२/६३ को जनआन्दोलन, माओवादी सशस्त्र द्वन्द्वको अन्त्य, शान्ति प्रक्रिया, गणतन्त्र स्थापना र संविधानसभाको निर्वाचन हुँदै संविधान निर्माणको प्रक्रिया अघि बढेको हो।नेपालको संविधान विगतका राजनीतिक उपलब्धिहरूको संस्थागत अभिव्यक्ति मात्र होइन, नेपाली समाजको विविधता र आकांक्षालाई राज्य संरचनामा समेट्ने प्रयास पनि हो।यो नेपालको राज्य व्यवस्था, राजनीतिक प्रणाली, नागरिक अधिकार र सामाजिक सम्बन्धलाई पुनर्संरचना गर्ने आधारभूत दस्तावेज हो। संविधानले नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्यका रूपमा परिभाषित गरेको छ। संविधानले नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रका रूपमा संस्थागत गर्दै सार्वभौमसत्ता र राजकीयसत्ता नेपाली जनतामा निहित हुने व्यवस्था गर्‍यो। सार्वभौमसत्ता जनतामा निहित हुने, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली अवलम्बन गर्ने, मौलिक हकको प्रत्याभूति गर्ने, स्वतन्त्र न्यायपालिका, संवैधानिक निकाय, समावेशी प्रतिनिधित्व र सामाजिक न्यायलाई संस्थागत गर्ने व्यवस्था यसका महत्वपूर्ण पक्ष हुन्।त्यसैले संविधानको सफलताको मापन संविधानका धाराहरू कति राम्रो छन् भन्नेबाट मात्र हुँदैन।यसको वास्तविक सफलता तब हुन्छ, जब संविधानका धाराहरू नागरिकको दैनिक जीवनसँग जोडिन्छन्। कुनै नागरिकले सहज रूपमा सरकारी सेवा प्राप्त गर्छ कि गर्दैन, गरिब परिवारको बालबालिकाले गुणस्तरीय शिक्षा पाउँछ कि पाउँदैन, बिरामीले उपचार पाउँछ कि पाउँदैन, युवाले रोजगारीको अवसर प्राप्त गर्छ कि विदेश जान बाध्य हुन्छ, महिला र दलितले निर्णय प्रक्रियामा अर्थपूर्ण भूमिका पाउँछन् कि पाउँदैनन्-यस्ता प्रश्न संविधानको व्यवहारिक सफलतासँग जोडिएका प्रश्न हुन्।

संघीयता : उपलब्धि र सबैभन्दा ठूलो परीक्षा

एघार वर्षको संविधान कार्यान्वयनको सबैभन्दा ठूलो बहस संघीयताको विषयमा केन्द्रित छ। संविधान कार्यान्वयनको सबैभन्दा महत्वपूर्ण उपलब्धि नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको संस्थागत स्थापना हो। संविधानले राज्यको शक्ति संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा विभाजन गरेको छ। संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका एकल तथा साझा अधिकार स्पष्ट रूपमा निर्धारण गरेको छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित हुने व्यवस्था पनि गरिएको छ।  तर व्यवहारमा अधिकारको प्रयोगका विषयमा अझै अस्पष्टता र द्वन्द्व देखिन्छ।यसको मूल समस्या केवल कानुनको अभाव होइन। यसको पछाडि राजनीतिक केन्द्रीकरणको मानसिकता, प्रशासनिक संरचनाको केन्द्रीकरण, स्रोतसाधनमाथिको नियन्त्रण र संघीयताको स्वामित्वबारे अस्पष्ट राजनीतिक दृष्टिकोण पनि जिम्मेवार छन्।

यसले नेपालको शासन संरचनामा ऐतिहासिक परिवर्तन ल्यायो। पहिले सिंहदरबार केन्द्रित शासन प्रणालीमा निर्णय र स्रोतको ठूलो हिस्सा केन्द्रमा केन्द्रित थियो। संघीयताले निर्णय प्रक्रिया जनताको नजिक पुर्‍याउने उद्देश्य राख्यो। गाउँपालिका र नगरपालिकाले स्थानीय आवश्यकता र प्राथमिकताका आधारमा योजना बनाउने तथा सेवा प्रवाह गर्ने अवसर पाए। प्रदेश सरकारलाई प्रदेशस्तरीय नीति, योजना र विकासको जिम्मेवारी प्राप्त भयो।संघीय सरकारले राष्ट्रिय नीति, सुरक्षा, परराष्ट्र, मौद्रिक नीति र राष्ट्रिय महत्वका विषयमा नेतृत्व गर्ने संरचना निर्माण भयो। यो परिवर्तन आफैँमा सामान्य उपलब्धि होइन। तर संघीयताको संरचना निर्माण हुनु र संघीयता पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन हुनु एउटै कुरा होइन। एघार वर्षको अनुभवले संघीयताको संरचनात्मक पक्ष तुलनात्मक रूपमा स्थापित भए पनि कार्यात्मक पक्ष अझै संक्रमणमै रहेको देखाउँछ।अधिकारको स्पष्ट प्रयोग, प्रशासनिक हस्तान्तरण, कर्मचारी व्यवस्थापन, वित्तीय स्रोतको वितरण, प्रहरी तथा सुरक्षा व्यवस्थापन, शिक्षा र स्वास्थ्यसम्बन्धी अधिकारको प्रयोग तथा साझा अधिकारका विषयमा अझै स्पष्टता आवश्यक छ।संघीयता भनेको मन्त्रालयको नाम परिवर्तन गरेर वा कार्यालय प्रदेशमा सारेर मात्र पूरा हुने होइन। संघीयता भनेको निर्णय गर्ने अधिकार, स्रोत परिचालन गर्ने क्षमता, कर्मचारी व्यवस्थापन गर्ने अधिकार र नागरिकलाई सेवा दिने वास्तविक जिम्मेवारी तल्लो तहसम्म पुर्‍याउनु हो।

संघीयता प्रभावकारी बनाउन तीन तहबीच अधिकारको प्रतिस्पर्धा होइन, अधिकारको स्पष्टता र जिम्मेवारीको जवाफदेहिता आवश्यक छ। संघीय सरकारले सबै काम आफैँ गर्ने र प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई कार्यान्वयनकर्ता मात्र ठान्ने मानसिकता संघीयताको मर्मसँग मेल खाँदैन।त्यसैगरी प्रदेश वा स्थानीय तहले पनि संविधानले दिएको अधिकारलाई स्वेच्छाचारी ढंगले प्रयोग गर्न सक्दैनन्। संघीयता भनेको अधिकारको स्वतन्त्रता मात्र होइन, संवैधानिक सीमाभित्रको उत्तरदायित्व पनि हो।

स्थानीय सरकार : संघीयताको नागरिकसँगको प्रत्यक्ष सरोकार

संविधान कार्यान्वयनको सबैभन्दा प्रत्यक्ष प्रभाव स्थानीय तहमा देखिन्छ।संविधानले स्थानीय तहलाई कार्यकारिणी र व्यवस्थापिकीय अधिकार प्रदान गरेको छ।गाउँसभा र नगरसभालाई स्थानीय कानुन निर्माण गर्ने अधिकार दिइएको छ भने गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकालाई स्थानीय शासन सञ्चालनको जिम्मेवारी दिइएको छ।स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले संविधानमा उल्लेखित स्थानीय अधिकारलाई कार्यान्वयन गर्ने कानुनी आधार प्रदान गरेको छ।गाउँपालिका र नगरपालिकामा निर्वाचित जनप्रतिनिधि, स्थानीय बजेट, स्थानीय कानून र स्थानीय सेवा प्रवाहको अभ्यासले लोकतन्त्रलाई नागरिकको घरदैलोसम्म पुर्‍याएको छ। स्थानीय तहले सडक, खानेपानी, सरसफाइ, शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, सामाजिक सुरक्षा, स्थानीय पूर्वाधार र सामाजिक विकासका क्षेत्रमा उल्लेखनीय काम गरेका छन्।पहिले सामान्य सेवाका लागि जिल्ला सदरमुकाम वा केन्द्रसम्म धाउनुपर्ने अवस्थाका केही सेवाहरू अहिले स्थानीय तहबाटै प्राप्त हुने अवस्था बनेको छ। तर स्थानीय तहको विस्तारसँगै नयाँ चुनौती पनि आएका छन्। कतिपय स्थानीय तहमा संस्थागत क्षमता कमजोर छ।प्राविधिक जनशक्ति अभाव, योजना निर्माणको कमजोरी, बजेट कार्यान्वयनको समस्या, सार्वजनिक खरिदमा देखिने कमजोरी, अनुगमनको अभाव र स्थानीय राजनीतिक विवादले सेवा प्रवाहलाई प्रभावित गर्ने गरेका छन्।त्यसैले अब स्थानीय सरकारको मूल्याङ्कन कति बजेट खर्च भयो भन्ने आधारमा मात्र होइन, खर्च भएको बजेटले नागरिकको जीवनमा कस्तो परिवर्तन ल्यायो भन्ने आधारमा हुनुपर्छ।

प्रदेश सरकार : पहिचान र औचित्यको बहसबाट परिणाममुखी शासनतर्फ

संविधान कार्यान्वयनपछि प्रदेश सरकार नेपालको शासन प्रणालीको नयाँ तहका रूपमा स्थापित भए। प्रदेशले कानून निर्माण, बजेट निर्माण, विकास आयोजना सञ्चालन, प्रदेशस्तरीय सेवा प्रवाह र संघ तथा स्थानीय तहबीच समन्वय गर्ने महत्वपूर्ण भूमिका प्राप्त गरेको छ। तर प्रदेश सरकारको प्रभावकारितामाथि प्रश्न पनि उठेका छन्। प्रदेशको अधिकार क्षेत्रमा संघको हस्तक्षेप, आवश्यक कर्मचारीको अभाव, कमजोर संस्थागत क्षमता, सीमित राजस्व स्रोत, आयोजना छनोटमा राजनीतिक प्रभाव र स्थानीय तहसँगको समन्वयको कमीले प्रदेश सरकारको प्रभावकारितालाई प्रभावित गरेको छ।

नेपालको संघीय संरचनामा प्रदेश सरकार नयाँ संस्थागत अभ्यास हो।प्रदेश सरकारले आफ्नो अस्तित्व र औचित्य प्रमाणित गर्नुपर्ने चुनौती सुरुदेखि नै सामना गर्दै आएको छ। प्रदेश सरकारका पक्षमा सबैभन्दा महत्वपूर्ण तर्क भनेको संघ र स्थानीय तहबीचको शासन तथा विकासको मध्यस्तरीय आवश्यकता पूरा गर्नु हो। ठूला राष्ट्रिय आयोजना संघले र स्थानीय प्रकृतिका काम स्थानीय तहले गर्ने अवस्थामा प्रदेशले प्रदेशस्तरीय पूर्वाधार, आर्थिक विकास, कृषि, पर्यटन, स्वास्थ्य, शिक्षा, वातावरण, अन्तरस्थानीय समन्वय तथा क्षेत्रीय विकासको नेतृत्व गर्न सक्छ। तर प्रदेश सरकारको अधिकार, स्रोत र संस्थागत क्षमता पर्याप्त रूपमा विकसित हुन नसक्दा यसको प्रभावकारितामाथि प्रश्न उठेका छन्।

प्रदेश सरकारलाई बलियो बनाउने अर्थ अनावश्यक संरचना र खर्च बढाउनु होइन। यसको अर्थ संविधानले दिएको जिम्मेवारीअनुसार प्रदेशलाई स्पष्ट कार्यक्षेत्र, पर्याप्त स्रोत, दक्ष प्रशासन र परिणाममुखी संस्थागत क्षमता प्रदान गर्नु हो। यदि प्रदेशलाई जिम्मेवारी दिने तर अधिकार र स्रोत नदिने हो भने संघीयता अपूर्ण रहन्छ।प्रदेशलाई अधिकार दिने तर जवाफदेहिता नचाहने हो भने पनि संघीयता सफल हुँदैन।त्यसैले आगामी चरणमा प्रदेशलाई बीचको सरकार होइन, स्पष्ट संवैधानिक जिम्मेवारी भएको प्रभावकारी शासन तहका रूपमा विकास गर्न आवश्यक छ।

मौलिक हक: संविधानको वास्तविक परीक्षा

नेपालको संविधानको सबैभन्दा प्रगतिशील पक्षमध्ये एक व्यापक मौलिक हकको व्यवस्था हो। शिक्षा, स्वास्थ्य, खाद्य, आवास, रोजगारी, सामाजिक सुरक्षा, समानता, स्वतन्त्रता, न्याय तथा विभिन्न सामाजिक समूहका अधिकारलाई संविधानले विशेष संरक्षण दिएको छ। तर मौलिक हकको वास्तविक अर्थ संविधानमा अधिकार लेखिनुमा मात्र छैन। नागरिकले ती अधिकार व्यवहारमा उपभोग गर्न सक्नुमा छ। यदि संविधानले स्वास्थ्यको अधिकार सुनिश्चित गर्छ तर गरिब नागरिकले उपचारका लागि घरजग्गा बेच्नुपर्छ भने त्यो अधिकारको कार्यान्वयनमाथि प्रश्न उठ्छ। यदि संविधानले शिक्षाको अधिकार दिन्छ तर सार्वजनिक विद्यालयमा गुणस्तर र पहुँचमा ठूलो अन्तर छ भने त्यो अधिकारको वास्तविकता खोज्नुपर्छ। यदि रोजगारीको अधिकार संविधानमा छ तर लाखौँ युवा रोजगारीका लागि विदेश जान बाध्य छन् भने राज्यले रोजगारी सिर्जनाको संवैधानिक जिम्मेवारीलाई कसरी पूरा गरिरहेको छ भन्ने प्रश्न उठ्छ। तर मौलिक हक संविधानमा लेखिनु र नागरिकले व्यवहारमा उपभोग गर्न सक्नुबीच ठूलो अन्तर हुन्छ। संविधानको धारा ४७ ले मौलिक हक कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानुनी व्यवस्था संविधान प्रारम्भ भएको तीन वर्षभित्र गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको थियो।  यसकारण अब संविधान कार्यान्वयनको बहस मौलिक हकको कानुनी घोषणा होइन, मौलिक हकको सामाजिक र आर्थिक उपलब्धतातर्फ केन्द्रित हुनुपर्छ।

यस क्षेत्रमा कानुन निर्माणमा उल्लेखनीय प्रगति भए पनि केही अधिकारको प्रभावकारी कार्यान्वयन अझै चुनौतीपूर्ण छ। यसैले अब संविधान कार्यान्वयनको मुख्य प्रश्न हुनुपर्छ-मौलिक हक कागजमा कति छन् होइन, नागरिकको दैनिक जीवनमा ती अधिकार कति अनुभूत भएका छन्?

समावेशिता: प्रतिनिधित्वबाट निर्णय शक्तिसम्म

संविधानले नेपालको विविधतालाई राज्य संरचनामा प्रतिबिम्बित गर्ने महत्वपूर्ण प्रयास गरेको छ।महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, मधेसी, थारू, मुस्लिम, पिछडिएका क्षेत्र तथा अन्य सीमान्तकृत समुदायको प्रतिनिधित्वका लागि संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था गरिएको छ। यसको परिणामस्वरूप राज्यका विभिन्न तहमा विगतको तुलनामा व्यापक प्रतिनिधित्व सम्भव भएको छ।नेपालको राजनीतिक संरचनामा परम्परागत रूपमा कम प्रतिनिधित्व भएका समुदायको उपस्थिति बढाएको छ।विशेषतः स्थानीय तहमा महिला तथा दलित प्रतिनिधित्वको संवैधानिक व्यवस्था नेपालको लोकतान्त्रिक अभ्यासमा महत्वपूर्ण परिवर्तन हो।तर प्रतिनिधित्व बढ्नु र प्रतिनिधित्वको वास्तविक निर्णयकारी शक्ति बढ्नु एउटै कुरा होइन।

अब प्रश्न उठ्न थालेको छ-प्रतिनिधित्व गर्ने व्यक्ति निर्णयमा कति प्रभावशाली छन्? यदि महिला प्रतिनिधि निर्वाचित भए पनि निर्णय पुरुष नेतृत्वले गर्ने हो भने समावेशिता अधुरो रहन्छ।यदि दलित प्रतिनिधि निर्वाचित भए पनि स्रोत र निर्णय प्रक्रियामा प्रभाव छैन भने संवैधानिक समावेशिताको उद्देश्य पूरा भएको मान्न सकिँदैन। त्यसैले अबको समावेशिताको बहस -कति जना पुगे? बाट कति प्रभावकारी रूपमा निर्णय गर्न पाए? भन्ने प्रश्नमा जानुपर्छ।

लोकतन्त्र र निर्वाचन

संविधान कार्यान्वयनका एघार वर्षमा विभिन्न तहका निर्वाचन सम्पन्न भएका छन्।जनप्रतिनिधि निर्वाचित भएका छन्। सरकार गठन भएका छन्। सत्ता परिवर्तन भएका छन्। राजनीतिक प्रतिस्पर्धा जारी छ। तर लोकतन्त्रको अर्थ केवल निर्वाचन होइन। लोकतन्त्रको वास्तविक अर्थ नागरिकको आवाज सुन्ने शासन, अल्पमतको सम्मान, विधिको शासन, संस्थागत नियन्त्रण र सन्तुलन, पारदर्शिता तथा उत्तरदायित्व हो। निर्वाचन सम्पन्न हुनु लोकतन्त्रको आवश्यक सर्त हो, पर्याप्त सर्त होइन। निर्वाचनपछि निर्वाचित सरकार नागरिकप्रति कति उत्तरदायी हुन्छ? संसद् कति प्रभावकारी हुन्छ? संवैधानिक निकाय कति स्वतन्त्र हुन्छन्? प्रशासन कति निष्पक्ष हुन्छ? नागरिकले प्रश्न गर्दा राज्यले जवाफ दिन्छ कि दिँदैन? यिनै प्रश्नले लोकतन्त्रको गुणस्तर निर्धारण गर्छन्।

संविधान र राजनीतिक संस्कार

नेपालमा संविधानको कार्यान्वयनको अर्को महत्वपूर्ण पक्ष राजनीतिक संस्कार हो। कानुन र संविधानले संस्थाहरूको संरचना बनाउन सक्छन्, तर संस्थाहरूलाई बलियो बनाउने काम राजनीतिक संस्कारले गर्छ। यदि राजनीतिक दलहरूले संविधानलाई आफूअनुकूल व्याख्या गर्ने प्रवृत्ति अपनाए भने संवैधानिक संस्कृति कमजोर हुन्छ। यदि संवैधानिक संस्थाहरूमा राजनीतिक हस्तक्षेप बढ्यो भने लोकतान्त्रिक संस्थाहरू कमजोर हुन्छन्। यदि राज्यका स्रोतलाई राजनीतिक पहुँचका आधारमा वितरण गरियो भने सामाजिक न्यायको उद्देश्य कमजोर हुन्छ। त्यसैले संविधान कार्यान्वयनका लागि संविधानको अक्षरभन्दा पनि संविधानप्रतिको राजनीतिक निष्ठा महत्वपूर्ण हुन्छ। सत्ता परिवर्तन लोकतन्त्रको सामान्य प्रक्रिया हो।तर सत्ता परिवर्तनसँगै संवैधानिक मूल्य र राज्य सञ्चालनका आधारभूत मान्यता परिवर्तन हुनु हुँदैन।

सुशासन र संविधान कार्यान्वयन

संविधानले नागरिकलाई अधिकार दिएको छ तर ती अधिकार उपलब्ध गराउने राज्य संयन्त्र प्रभावकारी भएन भने अधिकार व्यवहारमा कमजोर हुन्छ। नेपालमा सुशासनको प्रश्न अझै गम्भीर छ। भ्रष्टाचार, अनियमितता, सार्वजनिक स्रोतको दुरुपयोग, ढिलो सेवा, बेरुजु, कमजोर अनुगमन, सार्वजनिक खरिदमा देखिने समस्या तथा राजनीतिक संरक्षणजस्ता विषयले राज्यको कार्यक्षमतामाथि प्रश्न उठाइरहेका छन्। संघीयता आएपछि सरकारका तह बढेका छन्। यसको अर्थ नागरिकले सरकारका कार्यालय बढेको होइन, सेवा र उत्तरदायित्व बढेको अनुभव गर्नुपर्छ। यदि तीन तहका सरकार भए तर नागरिकले सेवा लिन उही पुरानो झन्झट भोग्नुपर्‍यो भने संघीयताको औचित्यमाथि प्रश्न उठ्छ। त्यसैले संघीयताको आगामी चरणमा कम सरकार होइन, सक्षम सरकार, धेरै संरचना होइन, प्रभावकारी संस्था,  धेरै बजेट होइन, परिणाममुखी खर्च आवश्यक छ।

संविधानले सुशासन, कानुनी राज्य, सामाजिक न्याय र उत्तरदायी शासनको अपेक्षा गरेको छ।तर संविधान कार्यान्वयनको एघार वर्षमा पनि भ्रष्टाचार, अनियमितता, सार्वजनिक स्रोतको दुरुपयोग, बेरुजु, ढिलो सेवा प्रवाह तथा जवाफदेहिताको कमजोरी प्रमुख चिन्ताका विषय बनेका छन्। संघीय संरचनाले सरकारलाई नागरिकको नजिक पुर्‍याएको छ।तर सरकार नागरिकको नजिक पुग्नु मात्र पर्याप्त छैन, जवाफदेही सरकार नागरिकको पहुँचमा पुग्नुपर्छ। यदि स्थानीय तहसम्म अधिकार पुग्यो तर निर्णय पारदर्शी भएन भने संघीयता बलियो हुँदैन।प्रदेशमा बजेट पुग्यो तर परिणाम आएन भने संघीयता प्रभावकारी हुँदैन। संघीय सरकारले नीति बनायो तर कार्यान्वयन भएन भने संविधानको उद्देश्य पूरा हुँदैन।

प्रशासनिक संघीयकरणको अधुरोपन

संविधान कार्यान्वयनको अर्को महत्वपूर्ण पक्ष प्रशासनिक संघीयकरण हो। संघीय शासन प्रणाली सफल हुन राजनीतिक अधिकारसँगै प्रशासनिक अधिकार पनि संघीय संरचनाअनुसार पुनर्संरचना हुनुपर्छ। तर अझै पनि कर्मचारी व्यवस्थापन, प्रहरी प्रशासन, शिक्षा प्रशासन तथा अन्य महत्वपूर्ण क्षेत्रको अधिकार बाँडफाँटमा विवाद र संक्रमण देखिन्छ।संघीयता कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित प्रमुख कानुनहरूको निर्माण तथा अधिकार हस्तान्तरणमा ढिलाइले समस्या थपेको छ।संघीयताको उद्देश्य केवल तीन तहको सरकार बनाउनु होइन, तीन तहलाई आफ्नो संवैधानिक जिम्मेवारी पूरा गर्न सक्षम बनाउनु हो।

वित्तीय संघीयता : स्रोत र जिम्मेवारीबीच सन्तुलन

संघीय शासन प्रणालीको सफलता वित्तीय संघीयतासँग गहिरो रूपमा जोडिएको हुन्छ।संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र आर्थिक अधिकार प्रयोग गर्ने तथा बजेट, नीति र योजना निर्माण गर्ने अधिकार दिएको छ। यस अवधिमा वित्तीय हस्तान्तरणको प्रणाली विकास भएको छ। प्रदेश तथा स्थानीय तहले संघबाट प्राप्त अनुदान तथा आफ्ना आन्तरिक स्रोतका आधारमा बजेट निर्माण गर्दै आएका छन्। तर वित्तीय संघीयता अझै पूर्णरूपमा आत्मनिर्भर र सन्तुलित हुन सकेको छैन। अधिकांश प्रदेश तथा स्थानीय तहको राजस्व क्षमता सीमित छ। संघीय अनुदानमा उच्च निर्भरता, खर्च गर्ने क्षमताको कमजोरी, आयोजना छनोटमा दोहोरोपन तथा सार्वजनिक वित्तीय अनुशासनका प्रश्नहरू अझै विद्यमान छन्। जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिने तर स्रोतको नियन्त्रण केन्द्रमा राख्ने हो भने संघीयता व्यवहारमा कमजोर हुन्छ। प्रदेश र स्थानीय तहको आफ्नै राजस्व क्षमता, खर्च क्षमता र वित्तीय अनुशासनबीच ठूलो अन्तर देखिन्छ। वित्तीय संघीयताको उद्देश्य केवल अनुदान बाँड्नु होइन। प्रत्येक तहलाई आफ्नो जिम्मेवारीअनुसार स्रोत, राजस्व परिचालनको क्षमता र खर्चको जवाफदेहिता प्रदान गर्नु हो। अब वित्तीय संघीयताको बहस कति रकम हस्तान्तरण भयो भन्नेमा मात्र सीमित हुनुहुँदैन। कुन तहले कति राजस्व उठायो, कुन तहले कुन सेवा दियो, खर्चको गुणस्तर कस्तो रह्यो र नागरिकले त्यसबाट के प्राप्त गरे भन्ने आधारमा मूल्याङ्कन हुनुपर्छ।

न्यायपालिका र संवैधानिक संस्थाको भूमिका

संविधानले स्वतन्त्र न्यायपालिका तथा विभिन्न संवैधानिक निकायको व्यवस्था गरेको छ। लोकतन्त्रमा यी संस्थाहरूको भूमिका अत्यन्त महत्वपूर्ण हुन्छ। न्यायपालिकाले संविधानको अन्तिम व्याख्याकारका रूपमा नागरिकका मौलिक अधिकारको संरक्षण गर्नुपर्छ। संवैधानिक निकायहरूले राज्यका विभिन्न क्षेत्रमा निगरानी, अनुसन्धान, निर्वाचन व्यवस्थापन, मानव अधिकार संरक्षण, सार्वजनिक वित्तीय परीक्षण लगायतका जिम्मेवारी निर्वाह गर्छन्। तर संवैधानिक संस्थाको प्रभावकारिता उनीहरूको संवैधानिक अधिकारमा मात्र निर्भर हुँदैन।त्यसका लागि स्वायत्तता, निष्पक्षता, संस्थागत क्षमता, पारदर्शिता र जनविश्वास आवश्यक हुन्छ। संवैधानिक संस्थाहरू कमजोर भएमा संविधानका सुरक्षा कवच कमजोर हुन्छन्।

मौलिक हक उल्लङ्घन भएमा नागरिकलाई संवैधानिक उपचारको अधिकार प्रदान गरिएको छ।  न्यायपालिकाले संवैधानिक व्याख्या, मौलिक अधिकार संरक्षण र राज्यका निकायमाथि संवैधानिक नियन्त्रणमा महत्वपूर्ण भूमिका खेलेको छ। तर न्यायमा पहुँच, मुद्दाको चाप, फैसला कार्यान्वयन, न्यायिक नियुक्ति र न्यायप्रतिको जनविश्वासजस्ता प्रश्नहरू अझै महत्वपूर्ण छन्। संविधान कार्यान्वयनको अर्को चरणमा न्यायपालिकालाई अझ सक्षम, पारदर्शी, उत्तरदायी र जनमैत्री बनाउनु आवश्यक छ।

आर्थिक विकास र संविधान

संविधानले सामाजिक न्याय र समृद्धिको लक्ष्यलाई राज्यको आर्थिक दिशासँग जोडेको छ। तर राजनीतिक अधिकार प्राप्त गर्नु र आर्थिक समृद्धि हासिल गर्नु फरक विषय हुन्। संविधान कार्यान्वयनका एघार वर्षपछि पनि नेपालको प्रमुख चुनौतीमध्ये बेरोजगारी, युवाको विदेश पलायन, उत्पादनको कमजोर आधार, आयातमा निर्भरता, कृषि क्षेत्रको न्यून उत्पादकत्व र क्षेत्रीय आर्थिक असमानता रहेका छन्। संविधानले नागरिकलाई सम्मानपूर्वक बाँच्ने अधिकार दिएको छ।तर सम्मानपूर्वक बाँच्नका लागि रोजगारी, आय, उत्पादन र आर्थिक अवसर आवश्यक हुन्छ। यसैले संविधानको आर्थिक कार्यान्वयन भन्नाले केवल बजेट खर्च गर्नु होइन।यसको अर्थ नागरिकलाई उत्पादनसँग जोड्नु, रोजगारी सिर्जना गर्नु, उद्यमशीलता बढाउनु, कृषि र उद्योगलाई प्रतिस्पर्धी बनाउनु तथा आर्थिक अवसरमा समान पहुँच सिर्जना गर्नु हो।

संविधान संशोधनको बहस

एघार वर्षपछि संविधान संशोधनको बहस स्वाभाविक रूपमा अगाडि आएको छ। संविधान स्थिर दस्तावेज भए पनि समाज र राज्यका आवश्यकता परिवर्तनशील हुन्छन्। त्यसैले आवश्यकताअनुसार संविधान संशोधन हुनु अस्वाभाविक होइन। तर संशोधनको उद्देश्य संविधानका आधारभूत उपलब्धि कमजोर बनाउनु नभई त्यसलाई अझ प्रभावकारी बनाउनु हुनुपर्छ। संशोधनको बहसमा विशेषतः संघीयताको कार्यक्षमता, निर्वाचन प्रणाली, प्रतिनिधित्व, राजनीतिक स्थायित्व, प्रदेशको भूमिका र शासन प्रणालीको प्रभावकारिता जस्ता विषयमा तथ्य र अनुभवमा आधारित छलफल आवश्यक छ। संविधान संशोधन राजनीतिक दलहरूको तत्कालीन शक्ति समीकरणको विषय मात्र बन्नु हुँदैन।यो राष्ट्रिय सहमति, सार्वजनिक बहस र दीर्घकालीन लोकतान्त्रिक हितमा आधारित हुनुपर्छ।

संविधान दिवस : उत्सवभन्दा आत्ममूल्याङ्कनको दिन

संविधान दिवसमा झण्डा फहराउने, शुभकामना आदानप्रदान गर्ने र औपचारिक कार्यक्रम गर्ने हाम्रो स्वाभाविक परम्परा हो। तर संविधान दिवसको अझ ठूलो अर्थ आत्ममूल्याङ्कन हो। यस दिन हामीले प्रश्न गर्नुपर्छ-के नागरिकले राज्यलाई पहिलेभन्दा नजिक महसुस गरेका छन्?के सार्वजनिक सेवा पहिलेभन्दा सरल भएको छ? के महिलाको राजनीतिक सहभागिता निर्णय शक्तिमा रूपान्तरण भएको छ? के दलित, सीमान्तकृत र पछाडि पारिएका समुदायले वास्तविक अवसर पाएका छन्? के प्रदेश सरकार आफ्नो संवैधानिक भूमिकामा सक्षम बनेका छन्? के स्थानीय सरकार परिणाममुखी बनेका छन्? के मौलिक हक नागरिकको जीवनमा अनुभूति भएका छन्? के भ्रष्टाचार र अनियमितता नियन्त्रणमा राज्य प्रभावकारी भएको छ? के राजनीतिक दलहरू संवैधानिक संस्कारप्रति प्रतिबद्ध भएका छन्? यी प्रश्नको उत्तर खोज्नु नै संविधान दिवसको वास्तविक सार हो।

संविधान कार्यान्वयनको मूल समस्या : संविधानभन्दा बढी कार्यशैली

एघार वर्षको अनुभवमा नेपालको समस्या संविधानमा लेखिएको व्यवस्थाको मात्र होइन, त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने राजनीतिक र प्रशासनिक संस्कारको पनि हो। संविधानले सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वय भनेको छ, व्यवहारमा प्रतिस्पर्धा र अधिकारको द्वन्द्व देखिन्छ। संविधानले समावेशिता भनेको छ, व्यवहारमा अवसरको असमानता अझै छ। संविधानले सामाजिक न्याय भनेको छ,व्यवहारमा आर्थिक असमानता कायमै छ। संविधानले मौलिक हक सुनिश्चित गरेको छ, व्यवहारमा नागरिकले शिक्षा, स्वास्थ्य, रोजगारी र सामाजिक सुरक्षाका लागि अझै संघर्ष गर्नुपर्छ। संविधानले स्थानीय स्वशासनको आधार दिएको छ, व्यवहारमा स्थानीय तहले अझै पनि अधिकार र स्रोतका लागि केन्द्रतर्फ हेर्नुपर्ने अवस्था छ। यसकारण संविधानको समीक्षा गर्दा संविधानको अक्षरलाई मात्र दोष दिनुभन्दा राजनीतिक नेतृत्व, प्रशासनिक संस्कृति, संस्थागत क्षमता र नागरिक चेतनाको पनि समीक्षा गर्नुपर्छ।

एघार वर्षको अनुभवपछि नेपालले संविधान कार्यान्वयनको दोस्रो चरणमा प्रवेश गर्नुपर्छ। पहिलो चरणमा मुख्यतःसंरचना निर्माण भयो।अब दोस्रो चरणमा संरचनालाई परिणाममा रूपान्तरण गर्नुपर्छ। अबको प्राथमिकता संविधानका नयाँ संस्था थप्नु होइन, भएका संस्थालाई सक्षम बनाउनु हो।नयाँ कानुन मात्र बनाउनु होइन, बनेका कानुन प्रभावकारी रूपमा लागू गर्नु हो। बजेट बढाउनु मात्र होइन, बजेटको परिणाम बढाउनु हो।सरकारका तह थप्नु मात्र होइन, नागरिकलाई राम्रो शासन दिनु हो। यसका लागि केही आधारभूत सुधार आवश्यक छन्।

• बाँकी कानुन तत्काल निर्माण गर्नुपर्छ ।संविधान कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित बाँकी संघीय कानुनहरूलाई प्राथमिकताका साथ निर्माण गर्नुपर्छ।संघीयता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानुन नहुँदा प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार व्यवहारमा कमजोर हुन्छ।
• संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्धलाई सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको वास्तविक अभ्यासमा रूपान्तरण गर्नुपर्छ। अधिकारको वास्तविक हस्तान्तरण गर्नुपर्छ।कानुनले दिएको अधिकार व्यवहारमा पनि हस्तान्तरण हुनुपर्छ। कर्मचारी, बजेट, प्रशासनिक संरचना र निर्णय अधिकारबिना अधिकारको संवैधानिक सूची मात्र प्रभावकारी हुँदैन।
• प्रदेश सरकारलाई सक्षम बनाउनुपर्छ।प्रदेशलाई आवश्यक अधिकार, स्रोत, कर्मचारी र संस्थागत क्षमता प्रदान गर्नुपर्छ। प्रदेश सरकारलाई संघ र स्थानीय तहबीचको केवल समन्वयकारी निकायका रूपमा सीमित गर्नु संविधानको भावनासँग मेल खाँदैन।
• स्थानीय तहलाई बलियो बनाउनुपर्छ। स्थानीय तह संघीयताको नागरिकले प्रत्यक्ष अनुभव गर्ने तह हो।त्यसैले स्थानीय तहको संस्थागत क्षमता, कर्मचारी, वित्तीय स्रोत, योजना निर्माण र सेवा प्रवाह सुधारमा विशेष ध्यान दिनुपर्छ।
• मौलिक हकलाई व्यवहारमा उतार्नुपर्छ।अब संविधान दिवस मनाउने क्रममा मौलिक अधिकारको सूची पढेर मात्र पुग्दैन। प्रत्येक नागरिकले शिक्षा, स्वास्थ्य, रोजगारी, सामाजिक सुरक्षा, न्याय र समान अवसरको अनुभूति गर्न सक्ने अवस्था निर्माण गर्नुपर्छ। मौलिक हकलाई बजेट, नीति र कार्यक्रमसँग प्रत्यक्ष जोड्नुपर्छ।
• सुशासनलाई संविधान कार्यान्वयनको केन्द्रमा राख्नुपर्छ।संघीयता सफल हुन भ्रष्टाचार नियन्त्रण, पारदर्शिता, सार्वजनिक उत्तरदायित्व, डिजिटल सेवा, सामाजिक लेखापरीक्षण र परिणाममा आधारित बजेट प्रणालीलाई बलियो बनाउन आवश्यक छ।
• सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनमा पारदर्शिता, परिणाममुखी खर्च र वित्तीय अनुशासन सुनिश्चित गर्नुपर्छ।
• राजनीतिक दलभित्र लोकतान्त्रिक संस्कार र आन्तरिक जवाफदेहिता बढाउनुपर्छ।
• संवैधानिक संस्कार विकास गर्नुपर्छ ।संविधानको रक्षा केवल अदालत वा संसद्को जिम्मेवारी होइन।
• राजनीतिक दल, कर्मचारीतन्त्र, नागरिक समाज, सञ्चारमाध्यम र प्रत्येक नागरिकले संविधानको मर्मलाई आत्मसात् गर्नुपर्छ। संवैधानिक संस्थाहरूको स्वायत्तता र जनविश्वास बलियो बनाउनुपर्छ।
• संविधान संशोधनको आवश्यकता भएमा त्यसलाई तत्कालीन राजनीतिक स्वार्थभन्दा माथि उठाएर राष्ट्रिय सहमति, तथ्य र दीर्घकालीन आवश्यकताका आधारमा अघि बढाउनुपर्छ।

निष्कर्ष :

नेपालको संविधान कार्यान्वयनका एघार वर्षलाई इतिहासको एउटा महत्वपूर्ण चरणका रूपमा लिनुपर्छ। यस अवधिमा नेपालले राजनीतिक संक्रमणबाट संस्थागत लोकतन्त्रतर्फ महत्वपूर्ण यात्रा गरेको छ।संघीय शासन प्रणाली स्थापित भएको छ। तीन तहका सरकार बनेका छन्। निर्वाचनमार्फत जनप्रतिनिधित्व विस्तार भएको छ। समावेशिता संवैधानिक आधारमा संस्थागत भएको छ। नागरिकका मौलिक अधिकारको दायरा व्यापक बनेको छ। तर उपलब्धिको यो तस्वीरसँगै अधुरा प्रश्नहरू पनि छन्। संघीयताको पूर्ण कार्यान्वयन, अधिकारको स्पष्ट बाँडफाँट, वित्तीय र प्रशासनिक संघीयता, प्रदेशको प्रभावकारिता, स्थानीय तहको क्षमता, मौलिक हकको व्यवहारिक कार्यान्वयन, सुशासन, भ्रष्टाचार नियन्त्रण, आर्थिक अवसर र राजनीतिक स्थायित्व अझै चुनौतीका विषय हुन्।

त्यसैले एघार वर्षको मूल्याङ्कन गर्दा न संविधानलाई सबै समस्याको कारण मान्नु उचित हुन्छ, न संविधान कार्यान्वयनमा कुनै समस्या छैन भन्नु यथार्थपरक हुन्छ। समस्या संविधानमा मात्र छैन, समस्या संविधान कार्यान्वयन गर्ने राजनीतिक संस्कार, प्रशासनिक क्षमता, संस्थागत कमजोरी र राज्य सञ्चालनको शैलीमा पनि छ। संविधानले बाटो देखाएको छ।अब त्यो बाटोमा कति इमानदारीपूर्वक हिँड्ने भन्ने प्रश्न राजनीतिक नेतृत्व, राज्यका संस्था र नागरिक समाज सबैको हो। संविधानको रक्षा केवल संविधानको शब्द रक्षा गर्नु होइन। संविधानले प्रत्याभूत गरेको नागरिकको सम्मान, स्वतन्त्रता, समानता, न्याय र अवसरको रक्षा गर्नु हो।संविधान दिवसको सबैभन्दा ठूलो सन्देश यही हुनुपर्छ ।

एघार वर्षपछि संविधानलाई बचाउने सबैभन्दा बलियो उपाय यसको आलोचनात्मक समीक्षा, आवश्यक सुधार र इमानदार कार्यान्वयन हो।संविधान दिवस केवल राष्ट्रिय उत्सवको दिन होइन। यो राज्यले नागरिकसँग गरेको संवैधानिक प्रतिज्ञा पूरा भयो कि भएन भनेर आफैँलाई प्रश्न गर्ने दिन पनि हो। अब नेपालले संविधान कार्यान्वयनको पहिलो चरणमा निर्माण गरेको संरचनालाई दोस्रो चरणमा परिणाम, सुशासन, सेवा, न्याय र समृद्धिमा रूपान्तरण गर्न सक्नुपर्छ।अनि मात्र संविधानका अक्षरहरू नागरिकका जीवनका अनुभूति बन्नेछन् र संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रले वास्तविक अर्थमा आफ्नो औचित्य पुष्टि गर्नेछ।