निजामती सेवाको नवप्रवर्त्तनशीलता
निजामती सेवाको नामकरण सन् १८०४ मा नेपोलियन वोनापार्टले गरेपनि १८५४ मा वेलायती संसदमा नर्थकोट–टेभेलियन प्रतिवेदन बुझाएपछि मात्र आधुनिक निजामती सेवाको शुरुवात भएको हो । यस अर्थमा निजामती सेवाले आधुनिक रुप पाएको झण्डै १६७ बर्षजति भयो । यस अवधिमा निजामती प्रशासनले राज्यइच्छाको कार्यान्वय, लोकतन्त्रको वितरण र राज्यका साझा मूल्यलाई संस्थागत गर्दै आएको छ ।
विश्वव्यापी अभ्यास हेर्ने हो भने निजामती प्रशासन व्यवस्थापनका पाँच परिवार छन्, वेष्टमिनिष्टर ढाँचा (वेलायत र साविकका बेलायती उपनिवेश भएका क्यानाडा, सिङ्गापुर, न्यूजील्याण्ड, सिङ्गापुर आदि), राजनीतिकृत ढाँचा (संयुक्तराज्य अमेरिका), स्केण्डेनेभिएन ढाँचा (नर्वे, स्वीडेन, डेनमार्क), कन्टिनेन्टल ढाँचा (फ्रान्स, द नेदरल्याण्डस्), र नयाँ राजीकृतिक ढाँचा (बेलायती स्कटिस र वेल्स) । सवै परिवारले साझा मूल्यका रुपमा योग्यता प्रणाली, निष्पक्षता, बस्तुनिष्टता र व्यावसयिकतालाई अंगाल्दै आएका छन् । साथै निजामती सेवाले नैतिक मुल्यका रुपमा पवित्रता, स्वयम् उत्साह, सत्याङ्कन, प्रमाणमा आधारित, अवसरप्रति सेचत, जोखिमप्रति सावधानी र सेवाप्रति निष्ठालाई अंगाल्दै आएको छ । यी मूल्यकै सापेक्षमा कुनैपनि मुलुकको निजामती सेवाको मूल्याङ्कन गरिन्छ । यी मूल्य नै निजामती सेवालाई युगौसम्म पहिचानमा राख्ने आधार हुन् ।
Advertisement 1
सार्वजनिक प्रशासनका पिता कहलाइने अमेरिकी राजनीतिज्ञ विड्रो विल्सनले निजामती प्रशासनमा जोकुनै होइन, खास क्षमता र इमान्दारिता भएका व्यक्ति मात्र योग्य हुन्छन्, जो राजनैतिक प्रणालीको उछिनापछिनदेखि विल्कुलै अलग हुन्छन् भनेका थिए । सार्वजनिक प्रशासनलाई राजनैतिक प्रणालीदेखि भिन्न राख्न ‘राजनीति र प्रशासनको सीमा विभाजनको सिद्धान्त’ (डिकोटोमी प्रिन्सिपल) को प्रार्दुभाव पनि उनैले गरेका थिए । निजामती सेवालाई अलग विधा र अनुशासनमा स्थापित गर्नुका पछि दुई कारण थिए, बेलायतमा व्याप्त भाइभतिजावादको विकृति र अमेरिकाको लुट प्रणालीको पीडा । निजामती सेवाका पाँचै परिवारले यसलाई गहन रुपमा ग्रहण गरेका छन् ।
पूर्वीय दर्शनमा निजामती सेवालाई योग्यता भन्दा इमान्दारिता र आदर्शको रुपमा लिइन्थ्यो । आइन–ए–अकवरी, कौटिल्यको अर्थशास्त्र र स्मृति तथा श्रुतिहरुले राज्यसञ्चालनको आदर्श सहयोगीका रुपमा यसलाई लिएको पाइन्छ भने विश्वमा निजामती सेवालाई अलग विधा र अनुशासनका रुपमा संस्थागत गर्ने प्रणाली अभ्यासपछि पूर्वीय दर्शनले पनि योग्यता र आदर्शतालाई समन्वय गर्न पुग्यो । दार्शनिक र परिवारमा विभक्त गर्नुभन्दा पनि अव निजामती सेवा योग्यता र आदर्शको संगम बनेको छ, जस विना व्यवस्थित राज्य प्रणाली र लोकतन्त्रको कल्पना पनि गर्न सकिदैन ।
निजामती सेवा राष्ट्र निर्माणको सुतु हो, राष्ट्रिय विकासको आधार हो र परिवर्तनको सोपान हो । यसैका लागि नै निजामती प्रशासनलाई राजनैतिक (बैचारिक) रुपमा निष्पक्ष, पेशागत रुपमा व्यावसायिक र बृत्तिगत रुपमा स्थायी बनाइएको हो । भनिन्छ, कुनै पनि देशको सरकार त्यहाको प्रशासनभन्दा उम्दा हुन सक्दैन, कुनै पनि मुलुकको विकास प्रशासनले अनुमति दिएभन्दा छिटो हुनसक्दैन ।
Advertisement 2
त्यसैले निजामती प्रशासनलाई प्रोत्साहित, दक्ष र स्वचालित बनाउन राष्ट्रिय सरकारहरु लागि परेका हुन्छन् । जिम्मी कार्टरको चुनावी मुद्दा नै प्रशासन सुधार गर्नु थियो, वील क्लीन्टले कार्यसम्पादनमुखी सरकारका लागि निजामती सेवा सुधार गर्न आफ्ना उपराष्ट्रपति अल गोरलाई विशेष जिम्मेवारी दिए, वाराक ओवामाले निजामती प्रशासनमा आविस्कार संस्कृतिको विकास गर्न प्रविधि सल्लाहकार अनिस चेपरालाई जिम्मेवारी दिए । जापानमा मेजीदेखि तानाकासम्मको शासनकालमा प्रशासनलाई यति जागरुक बनाइयो कि त्यहाको निजामती सेवा विश्वकै लोभलाग्दो प्रणाली बन्यो, परिणाम आजको जापान हो । पाँचौ तथा छैठौ फ्रान्सेली गणतन्त्रमा एघारमध्ये ५ राष्ट्रपति नै कर्मचारी पृष्ठभूमिबाट भएका थिए । फ्रान्सेली प्रशासन व्यवस्थापनको सिद्धान्त धेरै परिपक्व र मूल्यवोधी पनि छ, जुन नेपोलियन प्रशासनको जगले सम्भव भएको हो । सिंगापुरका ली, अष्ट्रेलियाका हायक सवैले निजामती सेवा सुधारलाई उच्च प्राथमिकतामा राखे । बृटिशकालीन उपनिवेश कर्मचारीतन्त्रीय शैली दह्रिलो बनाउन यति अग्रसर रह्यो कि उपनिवेश पछि पनि त्यहका प्रशासन राज्यप्रणाली बलियो खम्वा बनिरहेको छ । उदाहरण भारत पनि हो ।
Advertisement 3
नेपालमा पनि शासन व्यवस्था परिवर्तनपछि निजामती सेवा सुधार (परिवर्तन) गर्न प्रथामिकता दिने नेतृत्वले शासकीय प्रणालीको स्तर उकासेको देखिन्छ । पहिलो जनआन्दोलन पछि उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार आयोगको नेतृत्व गरेर गिरिजाप्रसाद कोइरालाले राज्यलाई उदारीकरण र सुशासनको बाटो देखाएका थिए । त्यसैको जगमा उभिएर प्रथम पुस्ताको सुधार कार्यक्रमले सार्वजनिक सेवा व्यवस्थापनमा निजी तथा अन्य गैरसरकारी क्षेत्रले आफ्नो संभावना र क्षमता देखाउन पुग्यो । पछिल्ला दिनमा निजामती प्रशासनलाई सही अभिभावकत्व दिन नसकेकाले प्रथाम चरणका सुधार कार्यक्रमका उपलव्धि सुरक्षित हुन समस्या परेको छ । दोस्रो पुस्ताको सुधार कार्यक्रमले प्रवेश पाएको छैन ।
हामीले महशूस गरेको विषय हो कि विगत केही दशकदेखि निजामती सेवा सुधारको कार्यसूचीले विश्वव्यापी कार्यसूची पाएको छ । सरकारहरु सुशासन र गतिशीलताका लागि आन्तरिक माग र सेवाग्राही दवाव खेपिरहेका छन् । बाह्य प्रभाव पनि छ । आर्थिक, सामाजिक र प्राविधिक विषय परिवेश निरन्तर गतिशील हुदै गएकाले पनि गतिशील सरकार (इनोभेटिभ गभर्नमेन्ट), सरकारको पुनर्वोध, सरकारभन्दा शासन (नट गभर्नमेन्ट वट गभर्नेन्स) जस्ता विश्वव्यापी सुधारका एजेण्डा कार्यान्वयन गर्न प्रशासनिक संयन्त्रलाई सशक्तीकृत अनि गतिशील बनाइनुको विकल्प छैन । जुनसुकै राजनीतिक वातावरणमा पनि प्रशासनिक कार्यसंस्कृति सुधारको विषय अवको स्थायी मुद्दा हो ।
निरन्तर परिवर्तनशील विश्वमा निजामती प्रशासनको व्यवहार, क्षमता र गतिशीलता परिवर्तनसंग लय मिलाउने, अनुकूलित हुने र परिवर्तन नै सिर्जना गर्ने प्रणाली निर्माणको चुनौतीमा छ । सरकार गतिशील हुनु, कार्यसम्पादनमुखी हुनु र जनमुखी हुनु भनेको निजामती प्रशासन गतिशील हुनु हो । प्रशासनको ‘डाइनामिक नेचर’ के हो भने यसले यसअघिका प्रयासबाट प्रभावित र परिमार्जित हुदै भविष्य पथ तयार गर्नुपर्छ । स्वयम गतिशील हुने जीवन्त प्रणाली स्थापना गरी आउदा दिनका लागि झनै राम्रो प्रणाली हस्तान्तरण गर्नपर्छ । यसो गर्ने आत्मचेतना र सामथ्र्य निजामती सेवामा रहनु पर्दछ । अन्यथा यो आलोचित, अतिक्रमित र पहिचानहीन पनि बन्दै जान्छ ।
प्रश्न उठ्न सक्छ, माथि भनिएजस्तो गतिशील र स्वयम् उत्साही निजामती सेवाका लागि आत्मिक चेतना, आभ्यान्तरिक उत्साह र व्यावसायिक क्षमता कसरी भित्र्याउने ? नेपालजस्ता तेस्रो विश्वका कलिलो लोकतन्त्रले यसखाले प्रश्नलाई बढी नै सामना गर्नु परिरहेको छ । यसका लागि केही शर्तहरु पूरा गर्ने पर्दछ ।
पहिलो शर्त निजामती सेवामा प्रवेश गराउदा उम्दा, मेधावी र अभिमुखित प्रतिभा मात्र चयन गर्नुपर्दछ । गलत व्यक्ति चयन भयो भने उसबाट संस्था (सेवा) र स्वयम् उ पनि संधैभरि असन्तुष्ट रहने हुन्छ । सही प्रतिभा सही कामका लागि छानिन सकेमात्र व्यक्तिको चयन (बृत्ति) र संस्थाको चयन (सेवाको अपेक्षा) बीच हार्दिक सन्तुलन हुनजान्छ । यो नै योग्यता प्रणालीको प्रवेश विन्दु हो । यस अवस्थामा व्यक्तिको बृत्ति विकास र संस्थाको प्रभावकारिता विस्तार हुनजान्छ । भर्ना छनौटले यही सन्तुलन खोज्न सक्नुपर्छ । पाठ्यक्रम, परीक्षा र परीक्षण विधि योग्यतामूलक भएपछि नै यो सन्तुलन प्राप्ति हुन्छ ।
दोस्रो, सेवा वा प्रणालीमा प्रवेश गर्ने उम्मेदवार बृत्ति सेवकका रुपमा रहन्छ । काम गर्दै जादा अतिरिक्त ज्ञान, अनुभव र सीप क्षमता आर्जन हुदै जान्छ । अव्वल प्रतिभाहरु चुनौतीपूर्ण कार्यउपलव्धिबाट पेशागत विशिष्ठता प्राप्त गर्न खोज्छन् । सरकारले यसलाई प्रोत्साहित गर्न चुक्नु हुन्न । सफलताले सफलतालाई नै आमन्त्रण गर्दछ । अल गोरको सुझाव यसैमा केन्द्रीत थियो । नया सार्वजनिक व्यवस्थापनपछिको प्रशासन परिवर्तनका रणनीतिले यसलाई केन्द्रस्थमा राख्दै आएको छ । प्रणालीभत्रिका प्रतिभाहरुलाई उकेरा दिदै जानु राजनैतिक कार्यकारीको दायित्व र दूरदर्शिता दुवै हो ।
बृत्ति सेवकलाई बृत्ति खुट्किला तीन प्रकारका ढाँचा छन् निजामती सेवामा ।
पहिलो अनुभवलाई पहिलो मान्ने वा अनुभवलाई प्रधानता दिने, दोस्रो ज्ञान र प्रतिस्पर्धात्मक क्षमतालाई प्रधानता दिने र तेस्रो यी दुवै प्रणालीको आदर्श मिश्रण गर्ने । आदर्श मिश्रण गर्दा दोस्रोलाई पहिलोले ‘बीसबर्षको अनुभव एक बर्षको हुन्छ, जसलाई वीसले गुणन गरेको हुन्छ’ भन्ने आरोप लगाउन र दोस्रोलाई पहिलोले ‘किताव ज्ञान र स्पर्धा क्षमता कितावी ज्ञान र वाकपटुताका कारण अव्यावहारिक हुन्छ’ भन्ने आरोप लगाउने ठाउ रहन्न । प्रणाली भित्र यस्तो आरोप संस्कृतिको विकास हुनै दिनु हुन्न । यही भावनालाई आत्मसाथ गरी नेपालले आदर्श मिश्रणको तेस्रो ढाँचा अपनाउदै आएको छ । निजामती सेवा ऐन, २०४९ अघिको पञ्चायती निजामती सेवामा समेत अधिकृत तहमा अनुभव र जेष्ठताका आधारमा ७५ प्रतिशत र आन्तरिक प्रतिस्पर्धाका आधारमा २५ प्रतिशत बृत्ति जिम्मेवारी दिने प्रणाली अभ्यास गरिएको थियो र यो पनि भनिएको थियो कि २५ प्रतिशत आन्तरिक प्रतियोगितालाई क्रमशः बढाउदै लगिने छ । प्रतिस्पर्धामकता र क्षमताको उपयुक्त सन्तुलन गर्न यो सिद्धान्त आविस्कार गरी अभ्यास गरिएको थियो ।
मुलुकमा लोकतान्त्रिक पद्धति अवलम्वनपश्चात निजामती सेवा ऐन, २०४९ कार्यान्वयनमा आएपछि तेस्रो ढाँचालाई विस्तृततामा अभ्यास गर्ने सोच राखियो । यसको उद्देश्य प्रणालीभित्र निरन्तर गतिशीलता भित्र्याई लोकतन्त्रलाई सही अर्थमा वितरण गर्नु, लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाका लाभ सर्वसाधारणमा विस्तृत रुपमा वितरण गर्न लाभको आकार समेत विस्तार गर्नु थियो । प्रणालीभित्र सिर्जनात्मक तनाव भित्र्याउनाले प्रणाली गतिशील हुनगै आभ्यान्तरिक सामथ्र्य विस्तार हुनजाने भै तेस्रो ढाँचा अवलम्वन गरिएको थियो । र, यसको गर्भित आशय पनि थियो, त्यो हो निजामती सेवामार्फत समग्र राज्यप्रणालीलाई ‘गतिशील समावेशिता’ (फन्क्सन डाइनामिक इन्क्लुजन) मा पुर्याउने। जुन प्रतिस्पर्धात्मक क्षमताको निरन्तर सम्मिलनबाट मात्र प्रणालीले प्राप्त गर्नसक्थ्यो । यो गर्भित आशय निकै अर्थबोधी थियो, जसलाई प्रणाली नेतृत्वकर्ताहरुले, प्रणालीलाई अभिभावकत्व दिनेहरुले अन्तरवोध नै गर्न सकेनन् । सतही र आग्रही भयो र, यो पक्ष सदा उपेक्षित रह्यो ।
प्रत्येक मुलुकमा राजनैतिक प्रणालीको परिवर्तनपछि प्रशासनिक परिवर्तनको प्रयास गरिन्छ । त्यो स्वाभाविक पनि हो । प्रशासनको जागरुक गतिशीलता भएन भने परिवर्तनको अर्थबत्ता रहदैन, परिवर्तनको राप र ताप क्रमशः सेलाउछ । तर के आग्रह राख्नु हुन्न भने परिवर्तनकारी शक्तिहरु संधै परिवर्तनवोधी हुन्छन्, न प्रशासनिक प्रणाली संधै यथास्थितिको आवृत्तिमा रहन्छ । निरन्तर परिवर्तन र अग्रसरतावोध प्रशासनिक प्रबृत्ति हो, तर यो छलाङ्वादी नभै परिस्कारवादी हुन्छ । परिस्कारवादी हुदा प्रणाली सवलीकरणको आन्तरिक क्षमता पनि स्वयम आर्जन हुन्छ । प्रशासनिक परिवर्तन शून्यबाट शुरु हुदैन । शासकीय बृत्ति, संस्थापित मूल्य र मनोसामाजिक अवयवलाई निजामती प्रशासनले परिमार्जन गर्दै लान्छ । यो स्वाभाविक गतिमा हुन्छ । प्रोत्साहन जस्ता वाह्य र आन्तरिक उद्दीपकले पुनर्वल दिन सकिएमा गतिलाई निकै तीव्र पार्न पनि सकिन्छ । राम्रा परिणति दिनु राजनैतिक र प्रशासनिक दुवै प्रणालीको आन्तरिक चाहना हुन्छ । फरक यति हो कि परिणतिको अथरसीप निजामति प्रशासनले लिन पाउँदैन । यस सम्बन्धमा थुप्रै अनुसन्धाताले अध्ययन र विश्लेषण समेत गरेका छन् । जापान, सिंगापुर, वेलायत, अष्टे«लिया लगायतको व्यावहारिक इतिहास पनि छ ।
प्रणालीभन्दा नितान्त बाहिरको व्यक्तिहरु प्रणालीभित्र भित्रिदा निजामती सेवा, अझ भनौ शासकीय मूल्य संस्थागत गर्न सकिदैन । त्यसले संस्थापित मूल्य आदर्श भत्किन्छ र नया प्रणाली बस्दैन । यस अवस्थामा प्रणाली प्रणालीबिहीन हुन वेर लाउदैन । ठूलो परिवर्तनपछिका राजनेताले मात्र यो बुझ्ने गर्छन । जसरी ली क्वान, मेजी, नेहरु, विल्सन र ओवामाले बुझे । परिणाम समृद्धि र रुपान्तरण पनि एक हदमा प्राप्त भयो ।
समकालीन समाजले मागेको नवप्रत्र्तन भनेको प्रशासनिक सास्तीबाट सर्वसाधारणलाई मुक्ति दिने साहसी, निर्भिक, निस्पक्ष र व्यावसायिक बृत्ति सेवा हो । बहुसीप र प्रत्युत्तपन्नमति भएको प्रशासन हो, जहा राजनैतिक कार्यकारीले एकभन्दा डेढ गर्न सकोस् । आँ भन्दा बुझि सकोस् । एक्काइसौ सताव्दीका अनुमान नै नगरिएका चुनौती समाना गर्ने बुहसीप र प्रणालीहरुसंग सम्वाद गर्नसक्ने स्वयम् प्रशिक्षित सशक्त निजामती कर्मचारी चाहिन्छ । जसको आधार भनेको बृत्तिइष्र्या होइन, प्रोत्साहन गर्ने, निरन्तर दिशावोध गर्ने, निजामती सेवाका मूल्यलाई आदर गर्ने, दिशावोध गर्ने तर अन्तिम जवाफदेहिता लिने अभिभावक हो । थरघरबाट आजसम्म आइपुग्दा निजामती सेवाले आर्जित क्षमता पनि संस्थागत गरेको थियो, नवप्रवत्र्तनको बाटो सहजै पक्डिन सक्ने संभावना पनि थियो । तर पछिल्लो समय राजनीतिबाट प्रशासन निकै गिजोलिएको छ र प्रणालीभित्रका व्यावसायिक सदाचार भएका निजामती कर्मचारीहरुको मनोवल निकै गिराइएको छ । निजामती सेवाका मूल्यमाथि लगातार अतिक्रमण भएको छ र अभिभावकत्व लिने वर्गले निष्ठा होइन, अनुचर खोजेको अनुभूति भएको छ । यसले निरन्तरता पाइरहेमा भावी दिन शासकीय स्तर आन्तरिक रुपमा संघीयता व्यवस्था र सेवा व्यवस्थापन गर्न र वाह्य रुपमा एक्काइसौ शताव्दीका चुनौती बहन गर्न सक्ने छैन ।
*नीति विश्लेषण, व्यवस्थापन तथा आर्थिक विधामा सुपरिचित श्री मैनाली नेपाल सरकारको पूर्व सचिव हुन् ।
