विषय प्रवेश

वर्तमान समयमा शासकीय व्यवस्थामा बहुपात्रको उपस्थिति वढ्दै गएको अवस्था छ । शासकीय व्यवस्थामा बहुल पक्षको भूमिका वा बहुपात्रको उपस्थिति द्वारा शासकीय व्यवस्था सञ्चालन गर्ने पद्धती नै बहुस्तरीय शासन हो । शासन व्यवस्थामा सरकारका साथसाथै निजी क्षेत्र,सहकारी क्षेत्र, नागरिक समाज, गैरसरकारी क्षेत्र, राष्ट्रिय तथा अन्तर्राष्ट्रिय संघसंस्थाको संलग्नता र सक्रियता रहेको अवस्था नै बहुस्तरीय शासन हो । शासनमा बहुतह, बहुपात्र र बहुक्षेत्रको उपस्थिति हुने शासकीय प्रणाली बहुस्तरीय शासन हो । शासकीय प्रक्रियामा राष्टिय, उपराष्ट्रिय तथा परराष्ट्रिय तहका सार्वजनिक, निजी तथा गैरसरकारी क्षेत्रका पात्रहरूको संलग्नता रहेको अवस्थालाई नै बहुुस्तरीय शासन भनिन्छ।  यसले शासनमा विभिन्न तह र क्षेत्रको सहभागितामा जोड दिई शासनको प्रभावकारिता अभिवृद्धि गर्दछ । यस्तो संलग्नता ती पात्रहरूका बीचमा नियमित रूपमा विचार विमर्श, वार्ता तथा सम्झौता र सहकार्य तथा साझेदारीमार्फत कायम हुने गर्दछ। शासकीय तह र तिनका पात्रहरू अस्तित्वका हिसाबले स्वतन्त्र, तर कार्यगत रूपमा अन्तरनिर्भर हुन्छन्। तिनीहरूका बीचमा अधिकार र अन्तरसम्बन्धको स्थिर एवं कठोर सोपान हुँदैन । बहुस्तरीय शासनमा सार्वजनिक नीति निर्माण, कार्यान्वयन र अनुगमन प्रक्रियामा स्थानीय स्तरदेखि विश्वस्तरसम्मका सार्वजनिक,निजी तथा गैरसरकारी क्षेत्रका विभिन्न संस्था, समूह र सञ्जालको संलग्नता रहन्छ । शासकीय प्रबन्धको जिम्मेवारी र कार्य ठाडो र क्षितिजीय दुवै दिशाका विभिन्न तह वा स्तरहरूबीच बाँडफाँड हुने हुँदा यसलाई बहुस्तरीय शासन भनिएको हो। यसमा शासकीय शक्तिको ठाडो विभाजन भौगोलिक आधारमा र क्षितिजीय विभाजन कार्य क्षेत्रगत आधारमा गरिएको हुन्छ। बहुस्तरीय शासनलाई बहुकेन्द्रीय, बहुतहीय वा बहुदृष्टिकोणीय शासनसमेत भन्ने गरिन्छ। बहुस्तरीय शासन अनौपचारिक तत्वहरूको शासनमा प्रभाव र दबाबको अवस्था हो । यसले शासन व्यवस्थालाई सहभागितमूलक बनाई शासनमा प्रजातान्त्रीकरणको प्रादुर्भाव गर्छ । शासनमा प्रभावकारिता र सहभागिताका लागि बहुस्तरीय शासन अहिलेको अभ्यास र आवश्यकता दुवै हो ।

बहुस्तरीय शासन अवधारणाका प्रतिपादक लिस्वेट होगे तथा ग्यारी माक्र्सलाई मानिन्छ । बहुस्तारीय शासन अवधारणाको विकास युरोपियन युनियनको स्थापनापछि भएको हो। सन् १९९२ मागेरी माक्र्सले युरोपियन युनियन स्थापनाको आधारका रूपमा रहेको म्यास्ट्रिच सन्धिको अध्ययन गर्ने क्रममा युरोपियन युनियनका निर्णय–निर्माणका आयामलाई बुझ्न बहुस्तरीय शासनको अवधारणा उपयोगी हुने विचार अघि सारेपछि यसले महत्व पाउन थालेको हो। विभिन्नखाले समस्या, चुनौती र जटिलताले जेलिएको आजको अन्तरनिर्भर विश्वमा राज्य एक्लैले शासनका सबै प्रबन्ध गर्न सक्दैन। यसका लागि उसले विभिन्न तह र क्षेत्रका पात्रसँग साझेदारी र सहकार्य गर्नैपर्ने हुन्छ। त्यसकारण बहुस्तरीय शासन आजको शासकीय प्रबन्धको अनिवार्य आवश्यकता बन्न पुगेको छ । बहुस्तरीय शासन अवधारणाको विकास विश्वव्यापीकरण र आर्थिक उदारीकरणको अवलम्बनबाट सिर्जित विश्व आर्थिक अन्तर्निर्भरता र आन्तरिक अर्थतन्त्रमा निजी तथा गैरसरकारी क्षेत्रको भूमिकामा भएको वृद्धिले गर्दा नै भएको हो। बहुस्तरीय शासन शासनको एक आधुनिक र नवीन मान्यता हो ।

नेपालमा बहुस्तरीय शासनको प्रभाव

बहुस्तरीय शासनले खुला र उदार अर्थनीतिको अवलम्बन, शासनमा प्रजातान्त्रीकरणको प्रादुर्भाव, शासन प्रकृयामा सरकारी, व्यावसायिक, निजी सहकारी क्षेत्रको साझेदारी बढ्नु, खुला र उदार अर्थनीतिको अवलम्बन, सहभागितामूलक शासन व्यवस्था कायम, क्षेत्रीय शासन, सहयोग र सद्भावनामा बढोत्तरी, विश्वबन्धुत्व र भाइचारा कायम, अन्तर्राष्ट्रिय सद्भाव, सहयोग र सहिष्णुतामा वृद्धि,प्रभावकारी निर्णय निर्माणमा सहजता,बढेको अवस्था छ । बहुस्तरीय शासनको मान्यताले महत्व पाउनुका कारणहरुमा शासनको विकेन्द्रित एवं जनमुखी प्रणालीको बढी अभ्यास हुनु,अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्धको विकास तथा विस्तारमा नयाँ मान्यताको विकास हुनु, उदार एवं खुला अर्थनीतिको अभ्याससँगै राज्यको भूमिकामा परिवर्तन आउनु, अनौपचारिक शासनको अवधारणाको विकास हुनु, निर्णय निर्माणको जिम्मेवारी जनप्रतिनिधिमूलक संस्थाभित्र मात्र सीमित नरहनु, विभिन्नखाले सार्वजनिक तथा निजी नेटवर्कहरूको विकास हुनु, शासनमा निजी क्षेत्र र नागरिक समाजको प्रभाव र भूमिका बढ्नु, क्षेत्रीय तथा विश्वस्तरका अन्तर्राष्ट्रिय संगठनको विस्तार हुनु,विश्व राजनीति, अर्थतन्त्र, वातावरण, स्वास्थ्य, शान्ति सुरक्षालगायत क्षेत्रमा दिन– प्रतिदिन बढ्दै गएका जटिलतम समस्याको राज्य एक्लैले सामना गर्न असम्भव हुनु।

बहुस्तरीय शासनले सद्भाव र साझेदारी निर्माणमा कठिनाइ, शासनमा व्यावहारिकताको अभाव, शासन प्रकृयामा गैरसरकारी क्षेत्रको अनावश्यक दबाब, शासनको नीति–निर्माणमा अनुचित प्रभाव, निर्णय निर्माणमा ढिलासुस्ती,बढी कमजोर र दुर्गुणतर्फ केन्द्रित, समग्रमा शासनमा व्यावहारिकता ल्याउन कठिनाइ, बहुपक्षीय भूमिकाले शासनमा विवाद सिर्जना बढेको,शासनमा अन्तर्राष्ट्रिय दबाब बढेको, अन्तर्राष्ट्रिय मामिला र सन्दर्भमा कठिनाइ आदि रहेका छन् ।

बहुस्तरीय शासन शासनको एक आधुनिक र नवीन मान्यता हो । नेपालको सन्दर्भमा २०४६ सालको आर्थिक उदारीकरणसँगै शासनमा सरकार, निजी, सहकारी, वयवसायिक, गैरसरकारी, नागरिक समाज आदिको भूमिकाका साथ बहुस्तरीय शासनलाई अवलम्बन गरेको पाइन्छ । वर्तमान विश्व परिदृश्यमा नेपाल मात्र नभई सम्पूर्ण देशमा बहुस्तरीय शासनको अभ्यास रहेको पाइन्छ ।नेपालले पनि विश्वव्यापीकरण, आर्थिक उदारीकरण र निजीकरणको अवधारणा सँगसँगै बहुस्तरीय शासन प्रणालीलाई अवलम्बन गरेको पाइन्छ। नेपाली जनताको जनप्रतिनिधीहरुबाट जारी गरिएको नेपालको वर्तमान संविधानले बहुस्तरीय शासन प्रणालीलाई संस्थागत गर्न देहाय बमोजिमका प्रावधानको उल्लेख गरिएको पाइन्छ ः

0 शासन प्रकृयामा तीन तह संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबाट हुने व्यवस्था (धारा –५६)

0 राज्य शक्तिको बाँडफाँड (धारा ५७) का साथै तीन तहको एकल र साझा अधिकार सूचीको व्यवस्था गरिएको

0 संघको अधिकार सूची (अनुसूची ५)

0 प्रदेशको अधिकार सूची (अनुसूची ६)

0 संघ र प्रदेशको साझा अधिकार सूची (अनुसूची ७)

0 स्थानीय तहको अधिकार सूची (अनुसूची ८)

0 संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूची (अनुसूची ९)

0 विभिन्न प्रदेश तथा स्थानीय तहमा राजश्वको बाँडफाँड तथा हस्तान्तरण (धारा ६०)

0 राज्यको स्वरुप बहुलबादमा आधारित, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय, लोकतान्त्रिक, गणतन्त्रात्मक, संसदीय शासन प्रणाली अवलम्बन (धारा ७४) मा उल्लेख

0 प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग (भाग २६) जसले राजश्व तथा स्रोत साधनको वितरणको आधार तयार गर्ने,

0 संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको राजनीतिक र प्रशासनिक शासन व्यवस्था सहअस्तित्व, सहकार्य र समन्वयका आधारमा संचालन गरिनेछ । (धारा २३२),

0 सार्वजनिक निजी साझेदारीमा आधारित समाजवाद उन्मूख अर्थ व्यवस्था अवलम्बन,

0 राज्यका नीति तथा राज्यका निर्देशक सिद्धान्त अनुसार क्षेत्रीय (सार्क र बिमस्टेक) तथा अन्तर्राष्ट्रिय संस्था (संयुक्त राष्ट्र संघको शासन) तथा संगठनमा वा शासनमा आवद्धता र त्यसको देशको हितमा लाग्ने विषय उल्लेख गरिएको,

0 राजनीतिक, सामाजिक, सांस्कृतिक, आर्थिक रुपमा अधिकारको बाँडफाँड तथा हस्तान्तरण,

0 समग्रमा विभिन्न तह, क्षेत्रका साथै औपचारिक, अनौपचारिक, निजी, व्यावसायिक, गैरसरकारी र सहकारितामूलक शासन व्यवस्था संचालन गरिने कुरा उल्लेख गरिएको छ ।

संघीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय तहको शासन वीचको सहकारिता प्रवद्र्धनमा देखा परेका चुनौतीहरु

नेपालको संविधानले समन्वय, सहकार्य र सहअस्तित्वका आधारमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्ने गरेको कुरा उल्लेख गरेतापनि स्रोत साधन, अवसरको बाँडफाँड र वितरणमा भएको विभेद तथा असमानता र यसको कार्यन्वयनले देहायको क्षेत्रमा निम्नलिखित चुनौतीहरु देखा परेका छन् ः

राजनीतिमा सम्भ्रान्त बर्गको बोलबाला हटाउनु,जनताको इच्छा, चाहना र भावनाको सम्बोधन गर्ने खालको राजनीतिक प्रणाली स्थापित गर्दै तीन तहबीच सामजस्यता कायम राख्नु ,भईरहेको केन्द्रीकृत राजनीतिक मानसिकतालाई विकेन्द्रीत बनाउनु चुनौतीपुर्ण रहेको छ ।

आर्थिक चुनौती

सम्भ्रान्त बर्गको अर्थतन्त्रमा रहेको बोलवाला र दबदबाको अन्त्य गर्नु ,समान रुपमा अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरण गर्नु,राजश्व तथा आयको समान र न्यायोचित वितरण गर्नु चुनौतीपुर्ण रहेको छ ।

प्रशासनिक चुनौती

सरकारी सेवाको गठनको निश्चित र एकीकृत आधार तयार पार्नु,एकीकृत रुपमा प्रभावकारी रुपमा सेवा प्रवाह गर्नु ,कर्मचारी समायोजनलाई पूर्णता दिनु वा प्रदेश र स्थानीय तहमा आवश्यक कर्मचारीको उपलब्धता गराउनु चुनौतीपुर्ण रहेको छ ।

सामाजिक–सांस्कृतिक चुनौती

सामाजिक सांस्कृतिक खण्डीकरण र सीमान्तीकरणबाट जोगाई एकत्व कायम राख्नु, विविधता व्यवस्थापन गर्नु,नागरिक सचेतना जगाउनु, नागरिक शिक्षाको स्तर उकास्नु,सहकार्य, सहअस्तित्व र समन्वय पूर्ण रुपमा कार्यन्वयन गर्ने,तीन तहको अधिकारको एकरुपता कायम गरी सामाजिक न्याय कायम गर्नु चुनौतीपुर्ण रहेको छ  ।

अन्त्यमा,आजको जटिलतम परिस्थितिमा मुलुकको आर्थिक सामाजिक समृद्धि हासिल गर्न राज्यले विभिन्न तह र क्षेत्रका पात्रसँग मिलेर काम गर्नुपर्ने हुन्छ। यसका लागि शासनलाई विगतको राज्यकेन्द्रित सोपानिक सम्बन्ध र औपचारिक नियममा आधारित शैलीबाट सहभागिता, वार्ता तथा सम्झौता र सहकार्यको शैलीमा रूपान्तरण गरी बहुस्तरीय शासनको अवलम्बन गर्नु जरुरी रहेको छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारमा रहेको दोहोरोपना हटाई, संविधानको धारा २३२ ले परिकल्पना गरे अनुरुप सहअस्तित्व, समन्वय र सहकार्यको शासन व्यवस्था संचालन गरेर तीन तहको शासनमा सहकारिता प्रवद्र्धन गर्न सकिने देखिन्छ । यसले शासन व्यवस्थालाई सहभागितमूलक बनाई शासनमा प्रजातान्त्रीकरणको प्रादुर्भाव गर्छ ।