१. परिचय

Advertisement 1

नेपालको आर्थिक विकास, क्षेत्रीय सम्पर्क, सार्वजनिक सेवा प्रवाह, रोजगारी सिर्जना तथा निजी लगानी विस्तारका लागि पूर्वाधार विकास आधारभूत आवश्यकता हो। सडक, पुल, विमानस्थल, जलविद्युत्, सिंचाइ, खानेपानी, सुरुङ, सहरी पूर्वाधार तथा सार्वजनिक भवनजस्ता आयोजनामा ठूलो सार्वजनिक तथा निजी पूँजी परिचालन हुने गर्दछ। तर पूर्वाधार आयोजनाको कार्यान्वयनमा ठेक्का तथा करारसम्बन्धी विवाद, भुक्तानी, समय थप, मूल्य समायोजन, भेरिएसन, जग्गा प्राप्ति तथा मुआब्जा, Right of Way, वातावरणीय स्वीकृति, निर्माणसम्बन्धी दाबी र नियामकीय निर्णयका कारण आयोजना लामो समयसम्म प्रभावित हुने अवस्था देखिएको छ। यस्ता विवादले आयोजना लागत, सार्वजनिक लगानीको प्रतिफल तथा नागरिकको विश्वासमा प्रतिकूल प्रभाव पार्न सक्छ।

पूर्वाधारसम्बन्धी विवाद सामान्य व्यावसायिक विवादभन्दा प्रकृतिगत रूपमा जटिल हुन्छन्। यस्ता विवादमा कानुनी प्रश्नका अतिरिक्त इन्जिनियरिङ, निर्माण प्रविधि, आयोजना तालिका, Quantity Surveying, Geotechnical Engineering, वित्तीय व्यवस्थापन, करार प्रशासन, भुक्तानी प्रमाणपत्र, साइट अवस्था, डिजाइन, Variation Order तथा प्राविधिक विशेषज्ञको प्रतिवेदनजस्ता विषयको विश्लेषण आवश्यक हुन्छ। त्यसैले केवल सामान्य न्यायिक प्रक्रियामार्फत यस्ता विवादको शीघ्र तथा प्राविधिक रूपमा सक्षम निरूपण सधैं प्रभावकारी नहुन सक्छ।

यसै सन्दर्भमा नेपाल सरकारले पूर्वाधारसम्बन्धी विवादको शीघ्र, विशेषज्ञतापूर्ण र समयबद्ध निरूपणका लागि पूर्वाधार न्यायाधिकरण स्थापना गर्ने उद्देश्यले कानुनी प्रक्रिया अघि बढाएको स्रोतमा उल्लेख छ। प्रस्तावित संस्थाको औचित्य केवल नयाँ न्यायिक निकाय स्थापना गर्नुमा सीमित हुनु हुँदैन; यसलाई विवाद रोकथाम, करार व्यवस्थापन, मध्यस्थता, डिजिटल मुद्दा व्यवस्थापन र प्राविधिक विशेषज्ञताको समन्वित प्रणालीका रूपमा विकास गर्नु आवश्यक देखिन्छ।

२. पूर्वाधार न्यायाधिकरणको आवश्यकता र विवादका प्रमुख कारण

पूर्वाधार आयोजनामा विवाद उत्पन्न हुनुका कारण बहुआयामिक छन्। पहिलो, ठेक्का तथा करारको दीर्घकालीन प्रकृति हो। आयोजना सुरु हुँदादेखि सम्पन्न हुँदासम्म साइटको अवस्था, निर्माण सामग्रीको मूल्य, डिजाइन, सरकारी निर्णय, वातावरणीय स्वीकृति, वित्तीय स्रोत र अन्य परिस्थितिमा परिवर्तन आउन सक्छ। दोस्रो, सरकारी निकाय, निर्माण व्यवसायी, परामर्शदाता, ऋणदाता, स्थानीय समुदाय तथा नियामक निकायबीच जिम्मेवारी र जोखिमको उचित व्यवस्थापन हुन नसक्दा विवाद बढ्न सक्छ।

स्रोतमा उल्लेख भएअनुसार नेपालका सार्वजनिक निर्माणसम्बन्धी ६० वटा विवादको अध्ययनमा ढिलाइ तथा भुक्तानीसम्बन्धी विवाद विशेष रूपमा देखिएका थिए। त्यसमध्ये ५६.७ प्रतिशत विवादमा एकभन्दा बढी कारण संलग्न रहेको र विवाद समाधानका लागि औसत ४४२ दिन लागेको पाइएको थियो। यसले विवाद समाधानको समस्या केवल कानुनी प्रक्रिया नभई संस्थागत क्षमता र करार व्यवस्थापनसँग पनि प्रत्यक्ष रूपमा सम्बन्धित रहेको देखाउँछ।

मुख्य विवादका कारणहरूलाई निम्न रूपमा वर्गीकरण गर्न सकिन्छः

१. निर्माणमा ढिलाइ तथा समय थपसम्बन्धी विवाद — आयोजना सम्पन्न गर्ने समय, Extension of Time र Delay Analysis सम्बन्धी मतभेद।

२. भुक्तानी तथा Cash Flow सम्बन्धी विवाद — Interim Payment, Final Account, Payment Certificate तथा बक्यौता भुक्तानीमा विवाद।

३. Variation तथा मूल्य समायोजन — डिजाइन परिवर्तन, अतिरिक्त कार्य, निर्माण सामग्रीको मूल्य परिवर्तन तथा लागतसम्बन्धी दाबी।

४. जग्गा प्राप्ति, मुआब्जा र Right of Way — आयोजना स्थल उपलब्ध हुन नसक्नु वा मुआब्जासम्बन्धी विवाद।

५. करार प्रशासन तथा दाबी व्यवस्थापन — Notice, Record, Contract Administrator को निर्णय, Claims तथा Counterclaims को प्रभावकारी व्यवस्थापन नहुनु।

६. प्राविधिक विवाद — निर्माणको गुणस्तर, नापजाँच, Geotechnical Condition, Material Testing तथा डिजाइनसम्बन्धी विषय।

७. बैंक ग्यारेन्टी तथा करार अन्त्य — Performance Security, Mobilization Advance, Termination तथा सरकारी निर्णयको वैधानिकतासम्बन्धी विवाद।

यसकारण विवाद समाधानको अन्तिम मञ्च मात्र निर्माण गरेर समस्या समाधान हुँदैन। विवादको मूल कारण पहिचान गरी आयोजना तहबाटै विवाद रोकथाम तथा प्रारम्भिक समाधान गर्ने व्यवस्था आवश्यक हुन्छ।

३. पूर्वाधार न्यायाधिकरण स्थापना गर्दा प्राप्त हुन सक्ने प्रमुख लाभ

पूर्वाधार न्यायाधिकरणको प्रमुख लाभ विशेषीकृत तथा प्राविधिक रूपमा सक्षम विवाद समाधान संयन्त्रको उपलब्धता हुनेछ। सामान्य अदालतको कार्यभार तथा विविध प्रकृतिका मुद्दाबीच पूर्वाधार विवादको प्राविधिक जटिलता सम्बोधन गर्न कठिन हुन सक्ने अवस्थामा विशेष न्यायाधिकरणले कानुनी तथा प्राविधिक विशेषज्ञतालाई एकीकृत गर्न सक्छ।

• आयोजना ढिलाइ न्यूनीकरण हो। विवाद लामो समयसम्म विचाराधीन रहँदा निर्माण कार्य रोकिने, भुक्तानी अवरुद्ध हुने वा करार कार्यान्वयन प्रभावित हुने सम्भावना रहन्छ। शीघ्र विवाद समाधानले आयोजना समयमै सम्पन्न गर्न सहयोग गर्न सक्छ।
• प्राविधिक विशेषज्ञताको संस्थागत उपयोग गर्न सकिन्छ। न्यायाधिकरणमा कानुनी सदस्यसँगै इन्जिनियरिङ, निर्माण, सार्वजनिक खरिद, Quantity Surveying तथा अन्य आवश्यक क्षेत्रका विशेषज्ञको सहभागिता गराउन सकिनेछ।
• सार्वजनिक लगानीको संरक्षण हुनेछ। विवादका कारण आयोजना लम्बिँदा वित्तीय लागत, सुपरिवेक्षण खर्च, मूल्यवृद्धि र अवसर लागत बढ्छ। प्रभावकारी विवाद व्यवस्थापनले यस्तो वित्तीय जोखिम नियन्त्रण गर्न मद्दत गर्न सक्छ।
• निर्माण व्यवसायी तथा लगानीकर्ताको पूर्वानुमानयोग्यता बढ्नेछ। स्पष्ट अधिकारक्षेत्र, निश्चित प्रक्रिया र समयबद्ध निर्णय प्रणाली भएमा निजी क्षेत्रले आयोजना जोखिमको मूल्याङ्कन र मूल्य निर्धारण अधिक प्रभावकारी रूपमा गर्न सक्छ।
• सरकारी उत्तरदायित्व तथा सुशासन सुदृढ हुन सक्छ। न्यायाधिकरण सरकारका वैध हितको संरक्षण गर्ने मात्र नभई सरकार र निजी क्षेत्रबीच निष्पक्ष विवाद समाधान गर्ने स्वतन्त्र निकायका रूपमा स्थापित हुनुपर्छ।
• न्यायिक नजिर र संस्थागत ज्ञानको विकास सम्भव हुनेछ। नामरहित रूपमा निर्णय प्रकाशित गर्ने र डिजिटल Database निर्माण गर्ने हो भने भविष्यका आयोजना, सरकारी निकाय तथा निर्माण व्यवसायीले विगतका निर्णयबाट मार्गदर्शन लिन सक्छन्।

४. नेपालका लागि उपयुक्त संस्थागत तथा कानुनी संरचना

नेपालमा पूर्वाधार न्यायाधिकरण स्थापना गर्दा विद्यमान कानुनी संरचनासँग स्पष्ट समन्वय अत्यावश्यक हुन्छ। नेपालको संविधानको धारा १५२ ले विशेष प्रकृति र विषयका मुद्दाका लागि संघीय कानुनद्वारा विशेष अदालत, न्यायिक निकाय वा न्यायाधिकरण स्थापना गर्न सकिने संवैधानिक आधार प्रदान गरेको स्रोतमा उल्लेख छ। तथापि, प्रस्तावित न्यायाधिकरणको नियमित अदालत, सर्वोच्च अदालत, मध्यस्थता तथा अन्य वैधानिक निकायसँगको सम्बन्ध स्पष्ट हुनुपर्छ।

सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ अन्तर्गत सार्वजनिक खरिद करार कार्यान्वयनका क्रममा उत्पन्न विवादलाई आपसी समझदारीबाट समाधान गर्ने र समाधान हुन नसके करारमा उल्लिखित व्यवस्थाअनुसार मध्यस्थताबाट समाधान गर्ने व्यवस्था रहेको छ। त्यसैले नयाँ न्यायाधिकरणले विद्यमान खरिद तथा मध्यस्थता प्रणालीलाई विस्थापित गर्नेभन्दा पूरक र समन्वयकारी भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ।

त्यसैगरी, मध्यस्थता ऐन, २०५५ अन्तर्गत वैध Arbitration Agreement भएका विशुद्ध करारगत विवादहरू मध्यस्थताबाट समाधान हुन सक्ने भएकाले न्यायाधिकरणको अधिकारक्षेत्र त्यससँग दोहोरो नपर्ने गरी निर्धारण गर्नुपर्छ। जग्गा प्राप्ति, PPP, वातावरणीय तथा क्षेत्रगत कानुनसँग पनि अधिकारक्षेत्रीय सम्बन्ध स्पष्ट हुन आवश्यक छ।

नेपालका लागि ३ तहको विवाद समाधान संरचना उपयुक्त देखिन्छ।

• आयोजना स्तरको विवाद रोकथाम तथा समाधान। प्रत्येक ठूलो आयोजनामा सक्षम Project Manager, Contract Management System, Dispute Avoidance Mechanism र आवश्यकतानुसार Standing Dispute Board वा DAAB राखिनुपर्छ। Negotiation तथा Mediation लाई प्रारम्भिक चरणमा प्राथमिकता दिनुपर्छ।
• विशेषीकृत पूर्वाधार न्यायाधिकरण। आयोजना तहबाट समाधान हुन नसकेका र कानुनले अधिकारक्षेत्र प्रदान गरेका विवाद न्यायाधिकरणमा ल्याउन सकिन्छ। यसमा कानुनी रूपमा योग्य Adjudicator, Technical Member वा Assessor, Specialist Registrar तथा Digital Case Management System आवश्यक हुन्छ।
• सीमित तथा संरचित पुनरावेदन। सर्वोच्च अदालतमा कानुनी प्रश्न तथा कानुनले स्पष्ट रूपमा अनुमति दिएका विषयमा मात्र विशेषीकृत पुनरावेदनको व्यवस्था गर्न सकिन्छ। प्रत्येक प्राविधिक विवादलाई पुनः पूर्ण सुनुवाइमा लैजाने प्रणाली भए न्यायाधिकरणको शीघ्र न्याय दिने उद्देश्य कमजोर हुन्छ।

न्यायाधिकरणको संरचना पनि बहुविषयगत हुनुपर्छ। कानुनी अध्यक्षसँगै Engineering, Construction, Public Procurement, Contract Management, Quantity Surveying लगायतका विशेषज्ञलाई सदस्य, Assessor वा Expert Adviser का रूपमा समावेश गर्न सकिन्छ।

५. कार्यान्वयनको बाटो

पूर्वाधार न्यायाधिकरणको स्थापना चरणबद्ध रूपमा गर्नुपर्छ।

• कानुनी संरचना निर्माण गर्न आवश्यक छ। संविधान, सार्वजनिक खरिद ऐन तथा नियमावली, मध्यस्थता ऐन, जग्गा प्राप्ति ऐन, वातावरणीय कानुन, PPP तथा क्षेत्रगत कानुनको व्यापक Legal Mapping गरी Jurisdictional Matrix तयार गर्नुपर्छ। प्रस्तावित विधेयकमा अधिकारक्षेत्र, कार्यविधि, नियुक्ति, स्वतन्त्रता, प्राविधिक विशेषज्ञता, पुनरावेदन, निर्णय कार्यान्वयन तथा संक्रमणकालीन व्यवस्थालाई स्पष्ट पारिनुपर्छ।
• संस्थागत तयारी गर्नुपर्छ। न्यायाधिकरणका सदस्य, Registrar, अनुसन्धानकर्ता, Technical Expert तथा प्रशासनिक कर्मचारीको छनोट र प्रशिक्षण कानुन लागू हुनुअघि नै गर्नुपर्छ। आवश्यक भए Infrastructure Dispute Resolution Secretariat स्थापना गरी अनुसन्धान तथा प्राविधिक सहयोग उपलब्ध गराउन सकिन्छ।
• सरकारी करार प्रणाली सुधार आवश्यक छ। Standard Infrastructure Contract मा स्पष्ट Risk Allocation, Notice Requirement, Contemporary Record, Dispute Board, Adjudication, Mediation, Arbitration, Escalation Procedure तथा Tribunal Jurisdiction समावेश गरिनुपर्छ।
• डिजिटल रूपान्तरण गर्नुपर्छ। Electronic Filing, Digital Evidence Management, Online Hearing, Digital Notice, Deadline Alert, Case Dashboard तथा निर्णयको डिजिटल प्रकाशनजस्ता सुविधा भएको National Infrastructure Dispute Management Platform विकास गर्न सकिन्छ। यस प्रणालीमा Claims, Variations, Extension of Time, Payment Certificates, Arbitration Cases, Tribunal Cases तथा Financial Exposure को निगरानी गर्न सकिन्छ।
• नियमित अनुगमन तथा मूल्याङ्कन आवश्यक छ। सरकारले वार्षिक Infrastructure Dispute Report प्रकाशित गरी विवादको संख्या, वित्तीय मूल्य, औसत समाधान अवधि, विवादका कारण, Arbitration अघि समाधान भएका विवादको प्रतिशत, तिर्नुपरेको ब्याज तथा क्षतिपूर्ति र आयोजनामा परेको ढिलाइको विवरण सार्वजनिक गर्न सक्छ।

यसका अतिरिक्त भुक्तानी विवादका लागि शीघ्र Adjudication प्रणाली, ठूला आयोजनामा Dispute Board/DAAB, तथा सरकारी निकायमा Contract Management र Claims Management Unit स्थापना गर्न आवश्यक छ। प्रत्येक ठूला आयोजनामा Qualified Contract Manager, Procurement Lawyer, Quantity Surveyor, Claims Specialist, Planning/Scheduling Expert तथा Dispute Resolution Professional को पहुँच सुनिश्चित गर्नु उपयुक्त हुन्छ।

तर कार्यान्वयनमा केही जोखिमलाई पनि कानुनी रूपमा सम्बोधन गर्नुपर्छ। एउटै विवादमा अदालत, Arbitration, Procurement Review Body र Tribunal मा समानान्तर रूपमा जान सकिने अवस्था सिर्जना भए Forum Duplication हुनेछ। त्यस्तै अत्यधिक सरकारी प्रतिनिधित्वले Institutional Capture को जोखिम बढाउन सक्छ। पर्याप्त प्राविधिक जनशक्ति र स्रोतबिना अत्यन्त छोटो समयसीमा तोक्दा निर्णयको गुणस्तर प्रभावित हुन सक्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासबाट पनि नेपालले उपयोगी शिक्षा लिन सक्छ। FIDIC ले Dispute Avoidance/Adjudication Board मार्फत आयोजना सञ्चालनकै क्रममा विवाद सम्बोधन गर्ने अवधारणालाई बल दिएको छ। World Bank का निर्माणसम्बन्धी Procurement Documents मा Dispute Board, Amicable Settlement र Arbitration जस्ता संयन्त्र छन्। सिंगापुरको Security-of-Payment प्रणालीले निर्माण क्षेत्रका भुक्तानी विवादलाई शीघ्र Adjudication मार्फत सम्बोधन गर्ने उदाहरण प्रस्तुत गर्दछ। UNCITRAL ले Arbitration Agreement, Tribunal Jurisdiction, Interim Measures तथा Recognition and Enforcement लगायतका विषयमा अन्तर्राष्ट्रिय आधार प्रदान गरेको छ।

नेपालले यी अभ्यासको यान्त्रिक अनुकरण गर्नु हुँदैन। नेपालको संवैधानिक व्यवस्था, सार्वजनिक खरिद प्रणाली, संस्थागत क्षमता र विकास आवश्यकताअनुकूल तिनको स्थानीयकरण गरिनुपर्छ।

६. निष्कर्ष

नेपालमा पूर्वाधार न्यायाधिकरणको आवश्यकता पूर्वाधार आयोजनाको बढ्दो जटिलता र विवाद समाधानमा देखिएको संस्थागत चुनौतीसँग सम्बन्धित छ। पूर्वाधार विवाद केवल दुई पक्षबीचको निजी कानुनी विवाद होइन; यसले आयोजना सम्पन्न हुने समय, सार्वजनिक वित्त, सेवा प्रवाह, लगानी वातावरण र समग्र आर्थिक विकासमा प्रभाव पार्न सक्छ। त्यसैले यस्ता विवादको समाधान विशेषज्ञतापूर्ण, निष्पक्ष, समयबद्ध र पूर्वानुमानयोग्य हुनु आवश्यक छ।

नेपालका लागि उपयुक्त दृष्टिकोण भनेको “विवाद भएपछि मात्र न्याय दिने” प्रणालीबाट “विवाद उत्पन्न हुन नदिने र उत्पन्न भए प्रारम्भिक चरणमै समाधान गर्ने” प्रणालीतर्फ संक्रमण गर्नु हो। न्यायाधिकरणलाई यही व्यापक विवाद व्यवस्थापन सुधारको एक महत्वपूर्ण अंगका रूपमा विकास गरिनुपर्छ।

अन्ततः पूर्वाधार न्यायाधिकरणको सफलता मुद्दा फर्छ्योटको संख्याबाट मात्र मापन गर्नु उपयुक्त हुँदैन। आयोजना समयमै सम्पन्न हुनु, विवाद निष्पक्ष रूपमा समाधान हुनु, सार्वजनिक धनको संरक्षण हुनु तथा वैध करारगत अधिकार अनावश्यक ढिलाइबिना कार्यान्वयन हुनु यसको वास्तविक सफलताको मापदण्ड हुनुपर्छ। सावधानीपूर्वक कानुनी डिजाइन, संस्थागत स्वतन्त्रता, पर्याप्त प्राविधिक क्षमता र व्यावसायिक करार व्यवस्थापनसहित न्यायाधिकरण स्थापना गर्न सकिएमा यसले नेपालको सार्वजनिक खरिद शासन, पूर्वाधार लगानी, निर्माण व्यवसायी तथा लगानीकर्ताको विश्वास र समग्र पूर्वाधार विकास प्रणालीको विश्वसनीयता अभिवृद्धि गर्न महत्वपूर्ण योगदान पुर्‍याउन सक्छ।